공공시설의 무상양도와 용적률 완화

Abstract

개발사업법은 공공시설을 원활하게 확보하면서 개발사업을 적극적으로 시행할 수 있도록 공공시설 제도를 마련하고 있다. 개발사업법상 공공시설 제도는 신설 공공시설의 무상귀속, 종래 공공시설의 무상양도, 신설 공공시설의 제공에 따른 용적률 완화로 이루어진다. 이 세 가지 제도는 유기적 상호관련성 속에서 운영된다. 왜냐하면 그것은 공공시설의 확보라는 공익과 사업시행자의 재산권 보장이라는 사익 사이에서 적절한 균형을 확보해야 하기 때문이다. 그런데 이 세 가지 제도 가운데 용적률 완화와 무상양도 두 가지는, 행정청이 사업시행자에게 부여하는 이중혜택이라는 점에서 논의의 대상이 되었다. 즉 사업시행자가 신설 공공시설을 제공한 것에 대하여 행정청이 사업시행자에게 용적률 완화를 적용할 뿐만 아니라 무상양도도 중복하여 적용한다는 것이다. 따라서 이러한 이중혜택의 문제를 해결하기 위해 용적률 완화와 무상양도의 관계를 어떻게 설정해야 좋은가 하는 공법적 규명이 필요하다.<BR> 용적률 완화와 무상양도의 차이는 근거법령, 적용대상과 시점, 산정기준에서 분명하게 드러난다. 이러한 차이에도 불구하고 용적률 완화와 무상양도 간의 상관관계에 대한 다양한 해석이 가능하다. 그 해석은 용적률 완화와 무상양도의 상관관계를 인정하지 않는 무관(無關)과 양자의 상관관계를 인정하는 유관(有關)으로 나눌 수 있다. 유관은 용적률 완화와 무상양도의 상관관계를 어느 단계에서 어떻게 고려할 수 있는지에 따라 다시 두 가지로 나눌 수 있다. 먼저 개발계획 단계에서 용적률 완화를 결정할 때 사업시행을 위한 인 허가시 확정되는 무상양도를 미리 고려하는지 여부에 따라 단계적 절차분리와 소급적 절차결합으로 나눌 수 있다. 다음으로 사업시행을 위한 인 허가 단계에서는 행정청이 무상양도의 범위를 재량으로 결정할 수 있는지 여부에 따라 나눌 수 있다. 이처럼 용적률 완화와 무상양도의 상관관계는 각 단계별로 다른 차원에서 다양하게 구별할 수 있다. 본고에서는 이를 네 가지 관계로 구분하였다.<BR> 필자는 용적률 완화와 무상양도의 상관관계는 인정된다고 본다. 사업시행자가 제공한 신설 공공시설에 대하여 행정청은 용적률 완화를 적용하고, 동일한 신설 시설에 대한 설치비용을 바탕으로 다시 무상양도의 범위도 산정하기 때문이다. 한편 용적률 완화와 무상양도는 제도의 발생적 측면과 제도의 운영적 측면이 서로 무관하여 다른 차원의 제도라고 할 수 있다. 따라서 이 둘은 그 절차를 단계적으로 분리하여 순차적으로 진행하는 것이 타당하다. 다만 사업시행을 위한 인 허가 단계에서 무상양도의 범위를 결정할 때, 행정청이 개발계획 단계에서 적용한 용적률 완화 정도를 고려할 수 있도록 하는 것이 타당하다. 이는 용적률 완화와 무상양도의 상관관계를 무상양도 결정시에 고려하여 이중혜택의 문제도 그때 해결하는 것이다. 그렇다면 개발계획 단계에서 사업시행자가 신설하여 제공하는 모든 공공시설등을 기준으로 용적률 완화를 결정한 후, 사업시행을 위한 인 허가 단계에서 완화된 용적률을 고려하여 무상양도 되는 종래 공공시설의 범위를 정하는 것이 타당하다. 이와 같은 방식은 완화되는 용적률을 극대화시켜 사업성을 높일 수 있다는 점에서 사업시행자에게도 유리하다.