Os incentivos fiscais e o seu controle pelos Tribunais de Contas

Abstract

O welfare state utiliza instrumentos do estado fiscal para interferir no mercado, como forma de cumprir as suas missões constitucionais. Essa atuação, chamada de extrafiscalidade, se dá de maneiras variadas, inclusive com a indução de comportamentos, através das denominadas normas tributárias indutoras. A indução pode ser negativa, onerando comportamentos indesejados, ou positiva, beneficiando comportamentos desejados. Nesse quadro, o incentivo fiscal aparece como uma das formas de indução positiva. O incentivo fiscal pode ser caracterizado como desagravamento fiscal, pois configura uma redução deliberada do poder que o Estado fiscal possui de cobrar tributos e, por isso, a sua concessão gera uma despesa fiscal, um gasto efetuado através do sistema tributário. Por representar uma mitigação do poder fiscal em benefício de apenas alguns contribuintes, gerando um ônus para todos os demais que deverão suportar uma carga fiscal mais pesada para suprir o custo, o incentivo fiscal somente se legitima se a finalidade para a qual for concedido consubstanciar um valor constitucional realmente significativo, bem como se ele for apto à alcançar tal finalidade. Assim, os incentivos fiscais devem ser controlados não só por parâmetros do direito fiscal clássico, mas, em especial, por critérios do direito econômico (Constituição econômica), daí estarem regidos por um direito económico fiscal. Também não deve o incentivo ser controlado apenas no momento da sua concessão, sendo imprescindível que haja meios efetivos de monitorá-lo e de avaliá-lo quanto ao real cumprimento de sua finalidade. Nesse contexto, os Tribunais de Contas, enquanto Entidades de Fiscalização Superior dotados de poder jurisdicional, possuem um papel de extrema importância, já que são responsáveis por realizar o controle externo da administração pública inclusive sob as óticas da economicidade, eficiência e legitimidade, além de poderem atuar de ofício. Papel esse que vem sendo exercido de diversas formas, das quais três foram destacadas neste trabalho em razão da relevância que possuem no contexto contemporâneo. Expôs-se como o Tribunal de Contas pode promover a transparência dos incentivos fiscais, tornando-os acessíveis ao grande público e permitindo, dessarte, a atuação do controle social. Também tratamos da atuação do controle externo como meio de reforço do controle interno, já que, conforme visto, há inúmeros problemas relacionados aos incentivos fiscais decorrentes de uma avaliação ex ante deficiente, de responsabilidade do controle interno. E, por fim, abordamos uma atuação que tem sido pouco usual, apesar de sua relevância, que é o controle de constitucionalidade incidental dos incentivos fiscais em processos que tramitam perante os Tribunais de Contas.