Making the Workplace 'Safe' in Capitalism: The Enforcement of Factory Legislation in Nineteenth-Century Ontario

Abstract

The development of industrial capitalism in the second half of the nineteenth century in Ontario brought new and more serious hazards into the workplace and drew women and children into the waged labour force. As a result of working class lobbying and the efforts of middle class reformers, the state empowered itself to regulate health and safety conditions in factories and to protect child and female labour. The implementation of these regulations was left to an inspectorate which was armed with substantial legal powers to enforce the law. These powers were rarely invoked by the inspectors. However, the failure to prosecute does not in itself indicate that the law was unenforced. An alternative enforcement strategy based on persuasion was followed by most inspectors. It has been argued that persuasion was chosen over prosecution because it made more efficient use of the scarce enforcement resources available to the inspectors, and that persuasion was effective. This paper argues that although it is true that the government chose to devote woefully inadequate resources to enforcement of factory legislation, this is not an adequate explanation of the inspectors' enforcement behaviour. The belief that persuasion was an effective enforcement model also flowed from the inspectors' values and assumptions, including the following: that worker carelessness was the major cause of accidents; that employers were socially responsible; that workers and employers had common interests in occupational health and safety; and that women and children needed special protection. It is further argued that persuasion was not an effective enforcement strategy, especially because it was linked with an acceptance by the inspectors of 'normal' industrial practices, even where those practices generated significant risks for workers. In effect, health and safety regulation probably did as much to legitimate industrial capitalism as it did to protect workers health and safety. Resume Dans la seconde moitie du dix-neuvieme siecle, en Ontario, le capitalisme industriel entraina de nouveaux risques et augmenta les dangers inherents au milieu de travail, en meme temps qu'il attirait les femmes et les enfants dans la main-d'œuvre salariee. Les pressions exercees par la classe ouvriere et par les reformateurs bourgeois inciterent l'Etat a assumer la reglementation des conditions sanitaires et securitaires dans les usines et la protection du travail des femmes et des enfants. La mise en vigueur de ces reglements etait laissee a des inspecteurs armes d'assez de pouvoirs pour appliquer la loi. Ces pouvoirs etaient cependant rarement invoques. L'absence de poursuites judiciaires n'indique toutefois pas que la loi etait ignoree. La plupart des inspecteurs soucieux d'appliquer la loi poursuivaient une strategie alternative basee sur la persuasion. On a maintenu que la persuasion etait preferee aux accusations non seulement parce qu'elle etait plus efficace mais aussi parce qu'elle se basait sur une meilleure utilisation des moyens limites mis a la disposition des inspecteurs. Le present article demontre que, bien que le gouvernement eut choisi d'allouer des ressources tres inadequates pour l'application de la legislation ouvriere, la penurie de moyens ne fournit pas une explication suffisante au comportement des inspecteurs. La conviction que la persuasion constitue un modele capable de faire observer les reglements decoulait aussi des postulats et des valeurs auxquelles adheraient les inspecteurs. Ainsi, certains croyaient que la negligence des travailleurs etait la cause premiere des accidents; que les employeurs assumaient leurs responsabilites sociales; que travailleurs et patrons possedaient un interet commun dans la sante et la securite au travail; enfin, qu'il fallait accorder une protection speciale aux femmes et aux enfants. L'auteur maintient, de plus, que la persuasion ne forme pas une strategie efficace pour faire observer la loi, en particulier parce qu'elle etait liee a une acceptation, de la part des inspecteurs, des pratiques industrielles normales, meme lorsque ces pratiques provoquaient des risques certains pour les travailleurs. En somme, les reglements sur la sante et la securite au travail contribuerent autant a legitimer le capitalisme industriel qu' a proteger la sante et la securite des ouvriers.