지방자치의 본질과 자치경찰제 논의

Abstract

행정법의 본질은 경찰법이라고 해도 무방할 정도로 행정에 있어 경찰작용은 본질적인 것이며, 이는 지방자치행정에 있어서도 다르지 않다. 그러한 이유에서 지방자치 내지 지방분권의 논의에 있어서 자치경찰제의 문제는 매우 중요한 법적 과제로 다루어지고 있지만, 그럼에도 불구하고 그 구체적 제도화에 대해서는 다양한 논의가 끊이지 않고 있으며, 실정법제화가 시도될 때마다 격렬한 찬반의 논쟁끝에 결국 결실을 거두지 못하고 있는 것이 현실이다. 그러한 문제상황은 여러 가지 이유에서 기인하지만, 본 고에서 지적하고 싶은 것은 그간의 자치경찰 논의는 주로 자치경찰제의 효율적 운영에 관한 정책적 관점을 중심으로 하여 왔을 뿐, 자치경찰의 본질에 대한 법리적인 접근, 특히 지방자치법원리에 대한 고려가 미흡하였기 때문이 아닌가 하는 점이다. 그러한 문제의식에서 본 고는 그간의 자치경찰제 논의와는 달리, 자치경찰의 구체적 제도화의 문제보다는 지방자치권의 본질이라는 차원에서 경찰개념을 통한 자치경찰제의 본질 및 자치경찰의 제도화의 방향성에 대해 고찰해 보고자 한다. 우선적으로 자치경찰의 대상과 관련하여, 경찰개념을 행정경찰과 사법경찰로 분류할 때, 자치경찰제의 논의에 있어서는 일단 제도적 의미의 경찰에 의한 행정경찰, 즉 학문상 보안경찰이 그 대상이 되어야 한다. 협의의 행정경찰은 자치경찰의 문제가 아닌, 일반적인 행정상의 자치권의 문제로 귀결되며, 동시에 사법경찰은 사법작용의 일환인 점에서 지방자치의 본질상 자치경찰제의 원칙적인 대상과 범위는 아니라고 할 것이다. 물론 법적 근거를 통해 자치경찰이 사법경찰작용을 수행할 수도 있으나, 그러한 경우에도 이는 자치사무가 아닌 위임사무로 보아야 하는바, 그 법원리적 의미는 전혀 상이하게 된다. 한편 자치경찰제를 법원리적으로 고찰하여 본다면, 지방자치의 헌법적 보장은 지방자치단체에 대해 지역적 사무에 대한 전권한성과 자기책임성을 보장한다. 그러한 관점에서 볼 때, ‘지역적 사무’의 개념이 불확정개념이기는 하지만, 그럼에도 불구하고 보안경찰사무는 기본적으로 지역적 사무로서 자치사무에 해당하며, 따라서 자치경찰은 당연히 자치권의 범위에 포함된다고 보아야 할 것이다. 지방자치단체의 관할 구역에서의 공공의 안녕과 질서유지는 전형적인 공간적 요소로서, 지역과의 관련성을 가진 사무이며, 특히 지역에서의 치안 및 질서 유지는 지방자치단체의 다른 행정작용, 가령 복리사무의 수행을 위한 당연한 전제인 점에서, 전형적인 지역적 사무로서 지방자치단체의 사무라고 할 것이기 때문이다. 결론적으로 지역에서의 공공의 안녕과 질서유지에 대한 경찰행정은 법원리적으로 당연히 지방자치영역에 포함되어야 하는 것으로, 자치경찰제 실시의 당위성은 헌법상 보장된 지방자치의 원리로부터 도출된다고 할 것이다. 따라서 종래 국가경찰제와 자치경찰제 사이의 선택의 문제를 입법정책적 문제라고 이해하는 입장도 다수 있으나, 지방자치를 헌법이 직접 보장하고 있는 현행 법제 하에서는 자치경찰제의 도입은 입법정책적인 문제가 아니라, 헌법규범의 실현으로 보아야 하며, 단지 어떠한 제도와 내용으로 자치경찰제를 구체적으로 제도화할 것인지에 대해서는 입법정책적 재량이 인정되는 것이라고 할 것이다.