TQM as a Framework for Sensible Performance Metrics for State-Owned Enterprises : Evidence from Korean Government Performance Evaluation

Abstract

공기업에 대한 정부의 성과평가는 대리인 문제에 따른 비효율을 줄이기 위해 많은 나라에서 채택되어 시행되고 있는 제도이다. 그러나 성과평가가 실제로 공기업의 성과를 제고시켰다는 증거를 제시하는 연구를 찾기는 매우 어렵다. 이런 실망스러운 결과에 대해 기존 연구들은 그 원인을 성과지표 설계의 비합리성, 평가결과에 따르는 인센티브 부족, 그리고 정부의 성과평가 제도 자체에 대한 신뢰(commitment) 부족을 들고 있다. 본 연구는 성과지표들이 합리적으로 설계되지 못한 것이 주요 원인이라 보는데, 그 이유는 성과평가의 지표가 합리적이지 못하다면 그 결과에 따라 정부가 공기업에게 충분한 인센티브를 주는 등 정부성과 제도에 대해 신뢰를 보내기 어렵기 때문이다. 이에 따라 본 연구는 기존 연구를 바탕으로 공기업에 적합한 합리적인 성과지표들이 가져야 할 4가지 조건을 도출하였다. 공기업은 기업으로서 효율성을 추구해야 하지만 동시에 공공기관으로서 국가정책에 대한 기여, 정부 관료와 정치인, 그리고 다양한 이해관계자들의 요구에 대응해야 하기에 민간기업보다 매우 복잡한 조직적 환경에 속해 있다. 따라서 합리적인 성과지표를 도출하는 것이 민간기업에 비해 매우 어렵다. 본 연구는 이를 해소하기 위해 TQM을 공기업 성과지표 도출을 위한 이론적 프레임으로 활용할 것을 제안하며, 그 이유를 설명한다. 더불어, TQM을 바탕으로 설계된 우리나라 공공기관 경영평가지표가 본 연구에서 도출한 4가지 조건을 충족하는지 TQM의 컨셉을 가장 충실하게 구현했던 것으로 평가되는 2009년 및 2010년 경영평가 데이터를 활용해 실증 분석하였다. 결과는 TQM을 바탕으로 설계된 당해년도 경영평가 지표들이 본 연구에서 도출한 4가지 합리적 성과평가지표의 조건을 충족하는 것으로 나타났다. 본 연구는 이를 통해 3가지 시사점을 도출하였다. 첫째, 공기업 성과평가가 실제 경영성과 향상으로 나타나지 못한다면 인센티브나 정부의 신뢰 부족보다는 성과지표가 합리적이지 못하다 데서 원인을 찾아야 한다는 점이다. 둘째, TQM이 공기업 성과평가에 대한 지표를 도출해 내는 데 효과적으로 활용될 수 있다는 것이다. 셋째, TQM과 성과평가는 다른 점이 많기에 공통점과 차이점을 충분히 이해하고 제도 운영과정에서 충분히 감안하지 못할 경우 성과지표에 문제가 발생할 수 있다는 점이다.