Planning without guidance: Canadian defence policy and planning, 1993-2004

Abstract

: The decade between the release of Canada's 1994 White Paper on Defence and its 2005 International Policy Statement was a period of crisis within the Canadian Forces. The Forces' operational tempo increased significantly even as the defence budget was cut by a quarter. Defence issues were perceived to have very little profile in Ottawa, and military officers felt their concerns were not being heard. Despite rapid changes in the global security environment, dramatic budget cuts, and frequent deployments, the government failed to update its policy guidance to reflect these new challenges. However, the Canadian Forces gradually learned to survive in the absence of political guidance. Defence planners initiated a number of reforms aimed at anticipating future missions, preserving combat capabilities, and winning more resources. Drawing on a series of interviews with senior military officers and civilian officials at the Department of National Defence and a reading of the relevant literature on Canadian defence policy and strategic planning, the author examines the process of adaptation, focusing particular attention on the adoption of capabilities-based planning for resource allocation and mitigating risk. The article concludes with a discussion of the implications of these developments for civil–military relations in Canada and presents a case for institutional reform. Sommaire : La decennie qui s'est deroulee entre la publication du Livre blanc sur la defense de 1994 du Canada et son Enonce de politique internationale de 2005 a ete une periode de crise au sein des Forces canadiennes. Leur rythme operationnel s'est accru considerablement alors meme que le budget de la Defense etait reduit d'un quart. Les questions relatives a la Defense etaient considerees comme ayant peu d'importance a Ottawa, et les dirigeants militaires avaient l'impression qu'on n'ecoutait pas leurs preoccupations. Outre les changements rapides intervenus au niveau de la securite internationale, les reductions budgetaires drastiques et les redeploiements frequents, le gouvernement a omis de mettre a jour ses lignes directrices politiques pour refleter ces nouveaux defis. Cependant, les Forces canadiennes ont appris progressivement a survivre en l'absence de lignes directrices politiques. Les planificateurs de la Defense ont lance un certain nombre de reformes visant a prevoir les missions futures, a preserver les capacites de combat et a obtenir plus de ressources. En s'appuyant sur une serie d'entrevues avec de hauts dirigeants militaires, des dirigeants civils du ministere de la Defense nationale et sur une lecture de documents pertinents concernant la politique de defense et la planification strategique canadienne, l'auteur etudie le processus d'adaptation, en portant une attention particuliere a l'adoption de la planification fondee sur les capacites d'affectation des ressources et de la reduction des risques. L'article se termine par une discussion sur les implications de ces faits nouveaux concernant les relations civilo-militaires au Canada et presente un cas pour le bien-fonde d'une reforme institutionnelle.