독일 지방분권 시스템과 우리 개헌의 방향

Abstract

최근 개헌논의가 활발해 지면서 지방분권 강화가 중요한 화두로 떠올랐다. 앞으 로 지방분권 강화는 포기할 수 없는 가치이며 국가발전 전략이기도 하다. 전후 독 일의 국정운영원칙은 ‘모두가 잘 사는 나라’로 독일 전국이 골고루 잘 사는 균형발 전을 목표로 했다. 이를 실현하기 위해 독일은 철저한 지역기반 풀뿌리 민주주의 를 정착시켰다. 독일은 국가구조의 기본원리로서 연방주의를 채택하고 있으며, 연 방정부가 16개의 주를 통제 관리하는 구조가 아니라 상호 협력하는 연방주의를 운영하고 있었다. 독일 기본법은 전체 조항 중 지방자치와 관련된 44.2%에 이르 는 많은 조항을 통해 광범위하게 지방분권을 보장하고 있다. 지역자치단체 사무의 대부분은 게마인데가 수행하고 있어서 사실상 행정서비스의 1차적인 급부주체이 고, 각 주 정부의 위임사무를 처리하기도 함으로써 게마인데는 통치기구의 한 주 체로 자리매김하고 있다. 이러한 관점에서 보았을 때 기존의 우리 지방자치 시스 템은 많은 약점을 보이고 있었다. 우리의 경우 조세수입의 80%를 중앙정부가 가져가고 지방에 20%만이 할당되는 상황과 지방자치단체에 입법권이 부여되지 않 은 점 등에 비추어 보았을 때 지자체의 권한이 지나치게 위축되어 있다고 평가하 지 않을 수 없었다. 특히 독일의 사례는 이전에도 그러했고 앞으로도 통일을 대비 한다는 측면에서 우리가 지속적으로 주목해야 한다. 독일은 연방제를 택한 국가이 기 때문에 우리와는 역사적으로나 문화적으로 많은 차이가 있음에도 불구하고 강 력한 지방분권 시스템과 통일의 경험은 앞으로 통일을 대비하고 이에 맞는 지방분 권 시스템을 구축해야 하는 우리에게 많은 시사점을 준다고 볼 수 있다. 물론 우리 나라의 경우 독일과 같은 연방국가가 아니기 때문에 자치권 확보 문제에 대해서 단순하게 결론을 내리기는 어려울 것이다. 이른바 지방자치의 3대 권리라고 불리 는 자치행정권, 자치입법권, 자치재정권이 보장되어야 한다. 이러한 관점에서 문재 인 대통령 개헌안의 경우 지방자치에 관한 내용을 확대함으로써 잘못된 해석의 여 지를 줄이고 지방자치단체의 권한을 확장시키고 있다는 점에서 긍정적으로 평가 할 수 있다. 왜냐하면 구체적으로 살펴보면 자치행정정권과 자치입법권 및 자치재 정권을 강화하고 있기 때문이다. 다만 앞에서 독일의 예에서 살펴본 바와 같이 지 방자치단체 혹은 지방정부 상호간의 협의체 구성과 그 기능 및 역할분담 등에 대 한 상세한 논의는 빠져있어 아쉬운 점도 적지 않다.