합법성 감사와 합목적성 감사의 공법적 연구

Abstract

오늘날 각국의 공공감사 기능은 진화와 발전을 거듭하고 있다. 전통적인 합법성 감사는 이제 기본적인 것이 되었고, 각국의 감사원은 감사과정에서 얻은 정보를 토대로 하여 정책의 형성과 집행 및 평가의 전반적인 과정에 지속적으로 중요한 영향을 주는 기관으로 거듭나고 있다.BR 이러한 발전과정에서 정책기관으로서의 감사원의 역할은 합법성여부에 대한 판단에만 머무를 수 없다. 감사원이 합목적성 판단의 영역인 효율성과 효과성 기타 정책평가지표에 따른 판단으로 까지 나아가지 않으면 공공감사의 선진화를 기약하기 힘들어진다.BR 그러나 현재 우리 감사원은 주로 합법성 감사의 영역에 머무르고 있는 것이 사실이다. 감사원도, 피감기관도 합목적성 감사가 실질적으로 어떠한 함의를 가지고 있는 것인지 어떻게 감사결과를 제시하고 처리하는 것인지에 대한 분명한 인식이 없다, 그래서 감사원 감사는 불확실성을 회피하기 위하여, 그리고 감사에 대한 문제제기를 의식하여 합법성을 중심으로 이루어지고 있다고 할 수 있다.BR 한편 현대의 입법은 합목적성을 법적 요건으로 규정하는 경우가 빈번할 뿐 아니라 그렇지 않은 경우에도 현대 공법이론은 공익판단을 중심으로 하는 합목적성 판단의 문제를 이미 법적 문제로 보고 있다. 요컨대 합목적성을 현저히 침해하는 피감사기관의 활동은 위법으로 판단될 수 있는 것이다. 오늘날 합법성 판단과 합목적성 판단의 구별은 경계의 문제일 뿐 본질의 문제가 아니라고 인식된다.BR 그러므로 감사원이 적법성 감사에만 치중하여 감사과정을 통하여 취득한 국정운영에 관한 정보를 제한적으로 활용하는 것은 결코 바람직하지 않다. 그러므로 OECD의 권고와 미국, 영국, 프랑스, 독일 등 여러 나라의 감사원의 발전 방향에 비추어 볼 때 우리 감사원의 합목적성 감사를 활성화하는 것이 바람직한 방향이라고 본다. 위의 여러 국가의 예에서 보듯이 합법성 감사와 합목적성 감사는 궤를 같이하는 것이고 양자를 엄격히 구별할 실익도 방안도 마땅하지 않다.BR 이러한 관점에서 지방자치단체의 자치권을 공공감사의 영역에서 구현하는 방안도 새로워져야 할 것이다. 합법성 감사권과 합목적성 감사권을 분리하여 감사기관의 합목적성 감사권을 제한할 것이 아니라 지방자치단체의 자치권을 보장할 수 있도록 자체 감사기능을 강화하여 자체감사기능이 정상적으로 작동하는 범위 안에서는 감사원과 같은 국가 감사기관의 활동을 제한하는 것이 적절하다고 본다.BR 한편, 합목적성 감사를 강화하여 감사원이 가진 평가기능을 정책환류과정에 투입하기 위해서는 감사원의 정책능력이 향상되어야 한다. 감사원의 정책평가에 대해 피감사기관이 수긍하고 그로부터 도움을 받을 수 있을 만큼, 감사원이 능력을 갖추지 못하면 합목적성 감사의 강화가 새로운 폐단을 낳을 수도 있다. 또한 감사기법을 더욱 선진화하고, 합목적성 감사가 자칫 피감사기관의 정책기능을 위축시키지 않고 오히려 신장시킬 수 있도록 정책에 대한 심도 있는 연구에 기반한 감사를 실시하고, 권고 등의 유연한 결과처리방식이 도입되어야 할 것이다.